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博客

转载【绿叶】河长制下的民间参与大有可为–徐煊

  |   成都江源守望者   |   没有评论

本文已发表于环保部主管、中国环境文化促进会主办的《绿叶》杂志2017年第05期 总第225期

作者:徐煊

 

人类正面临史无前例,越来越严重的河流污染、生态恶化和河流资源剧减等水危机,河流治理又是一项长期而艰巨的任务,涉及到社会各个部门,需要平衡和协调各方面的利益。建立在政府和民间多年实践的基础上,河长制的全面推行,顺应了生态文明建设的大背景,打破了“多头治水”的体制局限,为河流综合治理创造了新的机遇,本文以社会组织NGO的实践案例,结合社会组织自身的特点,总结经验,给出建议。

 

一、了解河长制

(一)河长制的概念

“河长制”,即由各级党政主要负责人担任“河长”,负责辖区内河流的污染治理。“河长”是河流保护与管理的第一责任人,主要职责是督促下一级河长和相关部门完成河流生态保护任务;协调解决河流保护与管理中的重大问题。

(二)河长制的起源

2007年太湖蓝藻暴发后,时任温家宝总理批示加大综合治理力度,无锡市委、政府针对太湖周边水体污染、河道淤积、企业偷排超排、面源污染严重现象,首创河长制,各级党政主要负责人承担河流治理责任,在头顶自悬达摩克利斯之剑,限时达成治理目标,取得了立竿见影的效果。

(三)河长制是体制的创新

2016年12月,中办国办印发《关于全面推行河长制的意见》指出:“以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务,在全国江河湖泊全面推行河长制,构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制”。长期以来,河道归水务,岸边归城管,岸上归环保河长制的产生,打破了河流污染九龙治水的体制尴尬

(四)河长制是法规统一的成果

法制建设来看,新环保法首次提出“保护优先”的原则,明确指出“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”,名词“地方政府”也在新环保法中频繁出现60次之多。将区域试行的河长制上升为国家制度落实了《新环境保护法》中“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责”的规定。

随后出台的水十条更进一步,开篇指出水污染防治行动计划“均需由地方各级人民政府负责落实”。再到2016年底《关于全面推行河长制的意见》印发,更是健全了以党政领导负责制为核心的责任体系河流保护得到里程碑式的发展

 

二、河长制的NGO实践案例

“河长制”作为环保热词,频繁见诸报道,似乎有了这个法宝,就有了一揽子解决方案,河流治理自然会药到病除,其实不然,河长制从试点到全面推广,经历了漫长的实践过程,需要动员全社会的参与,各地社会组织结合实际情况,有着不同的尝试,发挥了不可替代的作用。

 

 

(一)浙江的“五水共治”和“吾水共治”

1.政府的“五水共治”

2013年11月,浙江在全省范围内全面推行“河长制”,以“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水”为一体的“五水共治”为载体,落实河长责任。

 

2.民间的“吾水共治”

河长制确保了每个区段的河流有一位明确的政府责任人, 要落实“社会参与、共同保护”,撬动全社会的参与,公众要从批评者,旁观者,转变为推动者和行动者。在各个职能部门中,除了环保有单独的宣传教育队伍,与公众有良好的沟通外,其它部门如水务、城管、国土、农业、交通、住建等部门没有专职的宣教工作者,这也为民间环保组织参与提供了活动的舞台。具有公信力,了解居民治理黑臭河的迫切愿望,贴近并善于组织、动员公众,正是社会组织的优势。作为浙江省成立最早规模最大的环保组织,绿色浙江的做法是同步政府2014年初发起了“吾水共治”行动,为杭州市47条黑臭河招募了56位“民间河长”,从河道整治策划的方案开始,参与河流污染治理。社会组织关注河流最终综合治理效果,不同于单个部门的治理目标,在绿浙的持续影响下,杭州市民间河长的工作从最初的河道巡查,报告水质问题,发展到调动社会资源进行治水宣传,劝阻污染行为等,实现了社会共治。

 

3.实施策略

公共工程公众认可度的高低,与公众参与的深入程度直接相关,河流的治理更是如此。民间河长的作用不仅仅停留在治理的表面,更是居民意见表达和政府履职间沟通的桥梁。公众作为利益相关主体充分参与河流治理,取得的持续性效果也更佳,也是落实河长制度的公众教育过程。

 

4.主要工作方法

(1) 招募民间河长并由城管委授权认可,建立和政府河长、河道管理部门的沟通机制,设计工作标准完善考核制度,提升公众对“五水共治”的认知和认可。

 

(2)开放其它公众参与渠道针对治理目标、治理方案、意义建议、污染事件举报开通网站、APP、微信、微博、电话、邮件通道,同时也是宣传互动平台。2013年创办的微信公众号“绿色浙江”为例,原创、高频度、公开透明、抓住热点、互动性强、多涉外考察活动、与政府和媒体互动、高转化率是其特色。因热爱环保而关注微信的粉丝高达84%,污染在线举报解决率仅排在浙江卫视之后,有浙江省“第二聚焦”之美誉。以此平台协同政府各职能部门、媒体,以解决环境问题为终极目标,用“统一战线”的理念,督促企业,加大行政的执法力度,并在过程中建立起各方合力。

 

(3)召开利益相关方圆桌会议。国际上NGO解决环境问题常用的利益相关方圆桌对话,也在“吾水共治”活动中频频使用,搭建了政府、职能部门、社会组织、企业、专家和居民,对话、协商、沟通的平台;尝试建立公正、平等、信息对等的对话机制;在圆桌会上各方有机会表达诉求和意见;达成某种程度上的理解;试图找到协商、解决的办法。过程中引进媒体介入,作为第三方监督对话进程,并作为平等公正的见证,同时制造一定程度的压力,促使各方能够积极参与到对话中来,使沟通朝解决问题的方向发展。

 

(4)举办大型活动宣传倡导“同一条钱塘江”这项活动,就先后与省、市两级的团文化、教育、环保部门,共同策划执行了公益大赛、绿色营、百里彩塘、乐起钱潮口述钱塘等项目,针对各个群体设计的丰富多彩的活动和便捷的参与形式,6年中吸引了近6人共同参钱塘江的保护动中来树立了全社会护河爱河的环保意识,极大地促进公众对河流保护的关注。

 

5.小结

绿色浙江是家具备一定公信力和影响力,资源丰富,已经与政府、媒体建立了良好合作的环保组织,依托浙江大学专家资源,在河长制的民间参与上,充分发挥社会组织的专业性和独立性,在政府河长制度之外,探索出了一条匹配机构自身条件,协助政府开展治理,推动公众参与,具备一定独立视角的社会共治之路。侧重于公众意识倡导,培养公众环保行动,亮点是善于运用媒体资源进行传播,借力政府治水大势。

 

 

(二)贵阳的“双河长制”实践

贵州的“民间河长”始于2010年,在贵阳公众环境教育中心(以下简称中心)的号召下,贵阳98条河流全部由“民间河长”认领,开展巡视、监督、保护等工作。2013年贵州省政府下发通知,在八大水系重点流域实施环境保护河长制。2016年,中心又推动贵阳“政府河长”与“民间河长”的并轨,首创“双河长制”水环境保护机制。并轨后的双河长们的工作轨迹通常是:民间河长日常巡查发现问题,反馈给政府河段长,政府河长协调各职能部门,处理并把进程回复给民间河长,民间河长跟进复查,直至问题得到题根治。“推广第三方治理模式,实行政府、民间‘双河长制’”也写入了贵阳市政府2017年《政府工作报告》。

 

1.实施策略

贵阳的双河长制,更注重“+”法,讲究政府河长和民间河长的协同作战,二者的沟通交流更加密切,民间河长更像是政府河长延伸的眼睛和手臂。

 

2.主要工作方法

1)发动市民,全面调查,掌握全市河流污染源。

2)独立监督

接受政府委托,对职能部门的工作和重点污染企业的排放,实施独立监督。

 

3)联合巡查

联合职能部门、政府河长和民间河长、司法、环境监察等部门,开展定期巡查。

 

4)企业共建

在环境敏感区,针对重点污染企业,实施合作共建活动,将污染扼杀在摇篮里。

 

3.小结

由于与政府建立起良好紧密的信任关系,贵阳的“双河长制”相互配合特别顺畅,并且开展了更广的合作尝试。不同于其它地区,贵阳民间河长通常是由在领域内具有十年以上经验的环保专家担任,他们在报告问题同时,还能有针对性地提出整改意见,一个民间河长就完成了巡查、宣传、参谋、联络四项工作。贵阳的实践,侧重于河长专业能力,强调一起解决问题,落实治理过程中建立长效机制。

 

 

(三)成都江源的河长网络建设尝试

1.开展公众小调查并梳理公众意识盲点

在民间河长的启动之初,针对公众的问卷调查显示,78.8%以上的大众认为“居住的城市不缺水“;90.2%不能正确答出水源地;62.1%不饮用自来水;80.3%不知道生活废水排放的去处。这些数据表现出大部分公众对水的认识只停留在饮用水层面,各职能部门只负责河流治理及宣传的某个局部,信息呈碎片化且很少有连续性,缺乏联合行动力,公众难以获取整体信息,自然产生疑问,导致居民对河流越来越不了解和漠视,这些也是要引导民间河长推动公众参与的工作重心。

 

2.社区河长的设计框架

为了解决以上问题,成都江源自2017年起,以少城街道和苏坡街道2个社区为示范点,联合政府,吸引企业参与,尝试从河流、节庆、文化、影像等层面开展有影响力的活动,建立多方合作伙伴关系,进入街道和社区,逐打通成都环城水系的各个社区,最终建立一个政府指导,企业参与,发挥民间优势,人人参与的河流环保网络。

网络的核心是协助民间河长着力打造他所在的示范社区:从河流教育入手,让社区居民认识周边的河流,认识饮用水与河流的关系,认识上游与下游的关系,在这一过程中带动市民体验、记录河流,挖掘河流文化;建立社区河流健康积分档案,并反思当下的河流问题,逐渐推动民间河长对于河流保护意识的改变。同时建立具有行动能力的社区河长网络,培养他们自主开展河流知识教育、发现河流问题、解决河流问题的能力,发挥本地优势,自主开展社区河流保护,从而达到让民间河长具有河流保护意识,能采取保护行动的目标。

 

3.江源守望者网络

西南是大江大河发源地,成都江源的合作伙伴大多是江河源头和水涵养地的在地守护者,通常是当地热爱大自然的个人志愿者或者环保小组,称之为“江源守望者,是事实上的民间河长。他们种草种树,让沙漠恢复草场和湿地;清理垃圾,疏通泉眼,恢复逐渐干涸的河流;保护野生物种,恢复河流生态。因为语言、文化等诸多因素,他们无法与外界建立稳定的连接,获取发展资源。成都江源尝试建立西南江源守望者网络,帮助他们规划机构并发展志愿者团队。

 

4.城市和乡村的链接

在江河上游源头和下游城市,采用引进来走出去的方式,建立在地守护者和城市支持者的网络系统,链接城市和乡村的公众,构架民间河长支持网络。

 

5.小结

成都江源从推动公众参与的角度培养民间河长,并着力培养河长们的领导力和工作技能,试图恢复公众与河流的文化、情感链接,并在社区层面建立支持网络,符合成都所处地域和深厚的河流文化背景。

 

 

(四)工业污染防治类社会组织推进河长制

近几年涌现的一批年轻的、专注于工业污染防治的社会组织,他们采用的河流保护工作手法通常是要求相关部门公开污染监控信息,然后排查污染源,向环保部门举报并协协助处理相关事宜。这些机构非常适合推动民间河长制度的实施,在河流沿线发展关注水质和河流健康的居民骨干,通过选拨和能力建设,逐步培养成民间河长。

 

 

(五)国外的类似经验

1983年,哈德逊河(Hudson River)渔业协会聘请了第一个全职护水者巡河,目的是解决当地工业对哈德逊河污染的问题,以恢复当地居民赖以生存的渔业。他们认为,确保河流保护相关法律得以执行的唯一途径是发动广大市民的加入,在获得污染企业数百万美元赔偿恢复哈德逊河生态之后,WaterKeeper Alliance (WKA)全球护水者联盟于1999年成立了,目标是支持更多的护水者,让江河可渔可游可饮。目前WKA已发展成为分布在全球,有300多名河流的代言人——护水者加入的网络。

WKA的网络成员通常是以个人名义申请获得批准来代言某条河北运河护水者(Beiyun WaterKeeper),是国内著名环保人士汪永晨,她相当于北运河河长。成为某条河流的护水者,需要有该河的治理、巡护成功案例和解决办法,有稳定的工作团队和定期巡护的行动计划申请书中须注明流域范围、管辖区、面临的威胁、解决的方污染举报热线电话,笔者曾成功申请加入到WKA网络,并推荐一家机构成功加入。WKA每年的年会有几百名河流保护专家参加,分享来自全球的河流保护经验。

 

 

三、结语

2017年两会期间环保部长陈吉宁说过,“环境问题是一个公共利益的问题需要我们大家共同参与,唯有共治才有共享。”,他寄希望于“引导和支持非政府组织健康有序地参加环保工作”。河流保护工作任重道远,河流污染治理任务艰巨复杂,人人有享受蓝天碧水的权利,人人有参与环保行动的义务,多部门联合治理,全社会的共同参与,是河长制有序推进的基石。倒计时两年全面建立河长制的过程,也是各地社会组织大显身手的机遇:从绿色浙江的“政治智慧”和资源调度能力,勇于“扛大旗”的担当;到贵阳公众环教中心的独立监督和联合巡查、协同作战;以及成都江源的江源守望者支持及社区河长能力建设,网络平台搭建;无论是功力深厚的社会组织,还是正在崛起的环保新秀,河长制下的民间参与大有可为

 

责任编辑 陈莹

 

 

 

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